Поправки в конституцию 2020 о гос думе совете федерации президенте и правительстве

Обновлено: 06.07.2024

Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации была принята более четверти века назад, Президент РФ считает, что ее потенциал еще не исчерпан, и заложенные в ней фундаментальные основы конституционного строя, права и свободы человека по-прежнему остаются прочной ценностной базой для российского общества. Поэтому идею принятия новой Конституции РФ он не поддерживает.

Между тем, глава государства не исключает возможности внесения точечных поправок в действующий документ. "Действительно, считаю, что пришло время внести в Основной закон страны некоторые изменения, которые прямо гарантируют приоритет Конституции России в нашем правовом пространстве", – подчеркнул он в своем Послании Федеральному Собранию РФ. Во-первых, Владимир Путин считает, что требования международного законодательства и договоров, равно как и решения международных органов, должны действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина, не противоречат Конституции РФ.

Во-вторых, президент призывает закрепить в Основном законе страны обязательные требования к лицам, занимающим важные для обеспечения безопасности и суверенитета страны должности. Речь идет о главах регионов, членах Совета Федерации и депутатах Госдумы, Председателе Правительства РФ и его заместителях, федеральных министрах, руководителях иных федеральных органов, а также судьях. По его мнению, эти лица не могут иметь иностранное гражданство, вид на жительство или иной документ, позволяющий постоянно проживать на территории другого государства. "Смысл, миссия государственной службы – именно в служении, и человек, который выбирает этот путь, должен, прежде всего, для себя решить, что он связывает свою жизнь с Россией, с нашим народом, и никак иначе, без всяких полутонов и допущений", – заключил он. Более жесткие требования должны предъявляться к лицам, претендующим на должность Президента РФ, считает Владимир Путин. Наряду с отсутствием иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве (причем и на момент участия в выборах, и до этого), может быть введено требование о минимальном сроке постоянного проживания кандидата на территории России – не менее 25 лет.

Также в числе возможных корректировок Основного закона страны Президент РФ видит следующие:

закрепление принципов единой системы публичной власти, механизмов эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами (при расширении возможностей местного самоуправления);
введение в Конституцию РФ нормы о том, что минимальный размер оплаты труда в России не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного населения;
отражение в документе принципов достойного пенсионного обеспечения (включая регулярную индексацию пенсий);
закрепление статуса и роли Государственного совета, в работе которого принимают участие главы всех регионов (это необходимо для повышения роли губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне);
установление полномочий Госдумы по утверждению кандидатуры Председателя Правительства РФ, а затем, по представлению последнего, – и всех вице-премьеров и федеральных министров;
введение принципа назначения президентом руководителей "силовых ведомств" по итогам консультаций с Советом Федерации;
закрепление права верхней палаты парламента по представлению Президента РФ отрешать от должности судей Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, и в иных предусмотренных законом случаях;
наделение КС РФ возможностью по запросам Президента РФ проверять конституционность законов, принятых Федеральным Собранием РФ, до их подписания президентом.

"Мы должны создать систему прочную, надежную, неуязвимую и по внешнему контуру абсолютно стабильную, безусловно, гарантирующую России независимость и суверенитет. В то же время, систему внутри себя живую, гибкую, легко и своевременно, главное, меняющуюся в связи с тем, что происходит в мире, вокруг нас, а главное, в связи с развитием самого российского общества. Систему, обеспечивающую в том числе сменяемость тех, кто находится у власти или занимает высокое положение в других сферах. Такое обновление – неотъемлемое условие для прогрессивной эволюции общества и, пусть не безошибочного, но стабильного развития, когда незыблемым остается главное – интересы России", – подытожил глава государства.

При этом Президент РФ связывает возможность принятия пакета предложенных им поправок в Конституцию РФ с необходимостью их более глубокого обсуждения как в профессиональных кругах, так и в обществе и последующего проведения голосования граждан страны.

Госдума приняла в первом чтении президентский законопроект «О правительстве РФ», а также поправки в законы о Конституционном суде (КС) и прокуратуре. Председатель комитета Госдумы по госстроительству Павел Крашенинников заявил, что законопроекты вытекают из поправок в Конституцию, которые вступили в действие 4 июля.

Согласно законопроекту о правительстве, президент осуществляет общее руководство Белым домом и обеспечивает взаимодействие правительства и других органов, которые входят в систему публичной власти. Председатель правительства несет персональную ответственность перед президентом. Президент осуществляет руководство силовыми министерствами. Он теперь может освободить премьера от должности, не распуская правительство. Члены правительства назначаются президентом после утверждения Госдумой.

Кандидатура премьера выдвигается президентом, министров – премьером. Госдума должна их утвердить или отклонить. В случае трехкратного отклонения кандидатур Госдумой они назначаются без утверждения парламентом. Министры силового блока назначаются после консультаций с Советом Федерации. По словам Крашенинникова, в Госдуме утверждение министров будет проходить публично, они смогут ответить на вопросы о том, как видят развитие своего сектора, «с учетом публичности всех процедур выиграет общество».

Что касается поправок в законы о КС и прокуратуре, то судьям и прокурорам теперь и по этим законам запрещается иметь иностранное гражданство и зарубежные счета. Законопроект о КС меняет порядок формирования суда и количество судей – их теперь будет 11 вместо нынешних 19. Прекратить полномочия судей КС может президент после консультаций с Советом Федерации, это может произойти в случае порочащих поступков судей, а также при утрате ими российского гражданства, вступления в силу обвинительного приговора в отношении их и других обстоятельств. Согласно поправкам в закон о прокуратуре, заместители генпрокурора и прокуроры субъектов назначаются президентом после консультаций с Советом Федерации. Генпрокурор освобождается от должности президентом, а не Советом Федерации.

«Сокращение числа судей Конституционного суда с возможностью давления приведет к политизации суда и подчинению судебной власти президенту, т. е. Владимиру Путину».

Депутаты в ходе заседания интересовались, будет ли Госдума участвовать в отстранении от должности министров, если они будут плохо исполнять свои обязанности. Депутата от «Справедливой России» Олега Шеина интересовало, успеют ли депутаты в течение недели (отведенной на назначение) рассмотреть все кандидатуры министров. Депутат от КПРФ Валерий Рашкин раскритиковал законопроект о КС: «У нас что, еще восемь судей не может прокормить страна?» Уменьшение числа судей увеличивает вероятность давления на них, а право президента их уволить «прямо противоречит принципу разделения властей», заявил Рашкин. Вопросом о том, не нарушается ли принцип разделения властей, задавалась и депутат от КПРФ Вера Ганзя, которая сказала, что из-за законопроекта о правительстве усиливается президентская власть и президент, по сути, будет руководить исполнительной властью.

«Еще весной, когда обсуждались поправки в Конституцию ко второму чтению, было видно, что наряду с балансированием полномочий и развитием разных федеральных властных институтов происходит дальнейшее укрепление суперпрезидентского начала, а также усиление федерального уровня власти по отношению к региональному и местному уровню. То есть происходит имплементация сложившихся за 20 путинских лет реальных практик в формальную ткань Конституции и других законов», – говорит политолог Александр Пожалов.

У главы государства с прицелом на будущее появились дополнительные механизмы сдерживания потенциально непродуктивных инициатив выборных органов власти вроде приостановки процесса вступления в силу новых федеральных законов, добавляет эксперт. Новая норма о том, что президент осуществляет общее руководство правительством, не делает его частью исполнительной власти, считает Пожалов: «Ее стоит рассматривать именно в контексте общей роли президента как гаранта слаженной работы всей системы публичной власти». Поэтому ничего принципиально нового по сравнению с поправками в Конституцию не появилось, говорит он: «Изменились частности вроде порядка постановки вопроса об увольнении судей КС и оснований права вице-премьеров и министров совмещать свою работу в правительстве с губернаторством или занятием другой федеральной госдолжности».

В обновленной Конституции появится норма о лишении неприкосновенности бывшего президента: выдвигать обвинение против него будет Госдума, а решение о снятии иммунитета примет Совет Федерации. Такие предложения одобрил в среду комитет Госдумы по госстроительству, рекомендовавший к принятию 14 поправок к президентскому законопроекту об изменении Основного закона, касающихся его пятой главы («Федеральное собрание»). Это второе обсуждение поправок в комитете: неделю назад депутаты правили главу 7 («Судебная власть и прокуратура»), а через неделю планируют заняться главами 4 и 6, где речь идет о президенте и правительстве.

Сейчас норма о снятии неприкосновенности с экс-президента прописана лишь в законе «О гарантиях президенту, прекратившему исполнение своих полномочий»: это может произойти в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. Председатель СКР направляет представление в Госдуму, которая дает на это согласие, а постановление о лишении неприкосновенности принимает Совфед. Если одна из палат отказывает главе СКР, то уголовное дело прекращается.

Как напомнил журналистам председатель комитета Павел Крашенинников, схожий порядок установлен в статье 93 Конституции для отрешения действующего президента и в нее тоже будут внесены соответствующие поправки: «Вся эта процедура там будет расписана. Подробнее будем рассматривать через неделю. А после Конституции, видимо, будем рассматривать и изменения в закон».

Пожизненный срок для президентов

Новые поправки в Конституцию открывают новые возможности сохранения власти

Другая поправка предполагает создание института пожизненных сенаторов: семь человек, «имеющих выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности», вправе назначить действующий президент, а экс-глава государства получит такой статус автоматически, если сам от него не откажется. Кроме того, президентская квота в верхней палате («представители Российской Федерации») увеличится с нынешних 10% (сейчас это 17 мест, все они вакантны) до 30 сенаторов, 23 из которых назначаются на шестилетний срок.

Комитет также продублировал в главе о парламенте одобренную неделю назад норму о том, что генпрокурор и его заместители будут назначаться не Совфедом по представлению президента, а президентом после консультаций с сенаторами. В то же время верхняя палата теперь будет вместо нижней назначать и снимать председателя Счетной палаты, а к Думе от Совфеда перейдет право утверждения его заместителя. Кроме того, в Конституции решено прописать некоторые полномочия парламента, уже закрепленные законами, – например, об отчете генпрокурора в Совете Федерации и Центрального банка в Госдуме, а также о парламентском контроле.

Перенос в Конституцию норм федеральных законов — вопрос не юридический, а политический, считает судья Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова. Бывают очень подробные конституции, отмечает она — например, в конституции Австрии есть целая глава, посвященная школьной реформе. Профессор Высшей школы экономики Елена Лукьянова и вовсе приветствует такой процесс: по ее мнению, «это как раз подкрепляет первую главу [Конституции] о принципе разделения властей». В частности, позитивно решение о включении в Основной закон норм, касающихся парламентского контроля, отмечает юрист. Хотя сам закон о парламентском контроле «сделан так, что, например, парламентское расследование невозможно провести в указанные сроки», сетует Лукьянова.

Многие восприняли предложение президента обсудить поправки в Конституцию как окно возможностей, для того чтобы максимально расширить дискуссию, констатирует руководитель фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский: «Но здесь важно вовремя остановиться и не размывать концепцию реформы, из которой исходил Путин, иначе можно девальвировать базовый принцип стабильности конституционной системы и снизить на будущее политический порог входа для новых инициатив, когда нужно будет еще что-то поменять в Конституции». Например, появление пожизненных сенаторов вписывается в общую логику предложений Путина об усилении стабильности и устойчивости политсистемы, а вот многие более мелкие и конкретные вопросы в Конституцию вписывать не обязательно, уверен эксперт: «Должна сохраняться общая модель конституционного регулирования, которая у нас предполагает раскрытие и конкретизацию многих вопросов в федеральных и конституционных законах. Если начать сейчас все вопросы переносить в Конституцию, то логично было бы, например, и поправки про Госсовет сделать более конкретными. Но там вся конкретизация оставлена для отдельного федерального закона».

«Сейчас мы можем видеть только отдельные части слона, обсуждать его хобот, ногу или хвост, но описать целого слона пока не представляется возможным», – отмечает политолог Евгений Минченко. Самая заметная из новых поправок – о праве экс-президента на пожизненное сенаторство – может быть введена с конкретной целью, допускает эксперт, напоминая историю 1999 г. об увольнении генпрокурора Юрия Скуратова, в которой участвовал директор ФСБ Путин: «Думаю, этот опыт наложил определенный отпечаток и речь в первую очередь идет об усилении лояльности Совета Федерации на будущее». Воспользоваться таким правом ради этой цели может как сам Путин, так и экс-президент Дмитрий Медведев, полагает эксперт: «Эта норма дает максимум свободы».

Процесс правки Конституции развивается волнообразно, полагает политолог Михаил Виноградов: «Первая волна была про усиление полномочий президента, теперь идет волна в пользу Совета Федерации, смысл существования которого в последние 20 лет был довольно размыт». Но пока все это лишь «накопление двусмысленности», резюмирует он: «Сохраняется ощущение туманности будущей конструкции, и к пониманию того, как это все будет функционировать, новые поправки не приближают».

Внесенные Владимиром Путиным поправки к Конституции существенно меняют систему государственного управления путем перераспределения полномочий между разными органами власти.

«Ведомости» проанализировали, кто что потеряет после вступления в силу этих поправок и кто что приобретет.

Президент

Президент теряет полный контроль над формированием персонального состава правительства / ВиталийБелоусов / POOL / ТАСС

Что теряет

1. Суть поправки:

Одно и то же лицо не может занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков.

Возможность баллотироваться на третий срок.

2. Суть поправки:

Президент назначает вице-премьеров и министров несилового блока после их утверждения Госдумой по представлению председателя правительства. Президент не вправе отказать в назначении на должность вице-премьеров и министров, кандидатуры которых утверждены Госдумой.

Полный контроль над формированием персонального состава правительства.

Сейчас все члены правительства назначаются указами президента. Формально – по представлению премьер-министра. Однако глава государства имеет полное право не назначить представленного премьером кандидата. И у премьера нет возможности заставить президента утвердить ту или иную кандидатуру. Поскольку формальных требований к процедуре представления кандидатов не существует, а президент и премьер обсуждают кандидатуры неформально и кулуарно, президент может назначить министром кого-либо по своему усмотрению: оспорить это решение премьер не может.

Теперь же президент (по крайней мере, формально) вообще исключается из процесса отбора и утверждения вице-премьеров и министров: премьер сам вносит их кандидатуры в Госдуму, без каких-либо консультаций с президентом. И если депутаты выбор премьера одобрили, президент обязан своим указом назначить кандидатов на соответствующие должности. Этот новый порядок не касается только руководителей силовых ведомств.

3. Суть поправки:

Создается новый конституционный орган – Государственный совет, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов госвласти, определяет основные направления внутренней и внешней политики и приоритетные направления социально-экономического развития государства.

Право единолично обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов госвласти и определять основные направления внутренней и внешней политики.

По действующей Конституции, только президент определяет «основные направления внутренней и внешней политики». Он же «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов госвласти». Поправки не лишают президента этих функций, но параллельно возлагают их еще и на Госсовет. Причем в тексте поправок сказано, что его «формирует» президент, но не сказано, что президент его «возглавляет» (как это указано про Совет безопасности).

В тексте поправок конкретные полномочия Госсовета не прописаны, как не прописан и порядок его формирования – это должно быть впоследствии определено федеральным законом. Но если Путин после выборов следующего президента планирует занять пост председателя Госсовета, а закон о порядке его формирования будет приниматься еще при президентстве Путина, можно предположить, что этот новый орган будет наделен существенными полномочиями. А возглавлять его будет не президент. То есть в стране может появиться новый параллельный центр власти. Что существенно ослабит преемника нынешнего президента.

4. Суть поправки:

Президент консультируется с Советом Федерации по кандидатурам федеральных министров и служб, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, общественной безопасности.

Возможность самовольно и без обсуждений с кем-либо назначать руководителей силовых ведомств.

Как и в случае с министрами несилового блока, формально сейчас президент назначает силовиков по представлению премьера (сейчас это не касается только руководителей федеральных служб, не являющихся членами правительства – например, СВР, ФСБ, Росгвардии). И волен назначить на должность министра обороны или внутренних дел своего кандидата (что сейчас фактически и происходит). Теперь появляется обязательный механизм консультаций с Советом Федерации, причем, как следует из буквы поправок, по кандидатурам не только министров, но и руководителей спецслужб.

Эта поправка выглядит как пустая формальность: ведь члены СФ будут не утверждать, а всего лишь обсуждать кандидатуры силовиков. И назначение того или иного министра не ставится ни в какую зависимость от результатов этих обсуждений. Тем не менее тот факт, что Конституция накладывает на президента обязанность консультироваться с кем-либо по вопросам обороны и безопасности, которые по действующему Основному закону являются его исключительной прерогативой, можно расценить как декоративное, но все же покушение на его единоначалие по отношению к силовикам.

Что приобретает

5. Суть поправки:

Президент вносит в Совет Федерации представление о прекращении полномочий судей Конституционного суда, судей Верховного суда, судей кассационных и апелляционных судов.

Возможность инициировать отстранение от должности судей всех важнейших инстанций.

Сейчас право прекращения полномочий судьи Конституционного суда также принадлежит Совету Федерации, однако сделать это он может только по представлению самого Конституционного суда, принятому большинством не менее двух третей голосов от числа действующих судей.

Право лишения полномочий всех других судей принадлежит исключительно судейскому сообществу в лице Высшей квалификационной коллегии судей. Считалось, что это служило одной из важнейших гарантий независимости судебной власти. Теперь президент получает право самостоятельно инициировать увольнение судей. Причем не только Конституционного и Верховного судов, но также кассационных и апелляционных. То есть всех ключевых инстанций.

6. Суть поправки:

Президент имеет право обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности федерального закона после его принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации, но до вступления в силу.

Возможность заблокировать вступление в силу любого федерального закона даже в том случае, если Федеральное собрание преодолело вето президента.

Сейчас президент может отклонить любой федеральный закон, принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации. Однако Федеральное собрание может преодолеть вето, если за принятие закона повторно проголосует не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации и Госдумы. В этом случае президент обязан в течение семи дней подписать и обнародовать такой закон. Теперь у главы государства появляется еще один законный способ не допустить вступления в силу неугодного ему закона – обратиться в Конституционный суд. И если он не подтвердит конституционности этого закона, президент просто возвращает его в Госдуму. И только если КС встанет на сторону парламента, президент будет обязан подписать закон в трехдневный срок.

Председатель правительства

Премьер сможет самостоятельно, без согласования с президентом, предлагать Госдуме кандидатов в члены правительства / Максим Стулов / Ведомости

Что теряет

1. Суть поправки:

Премьер представляет президенту предложения о структуре правительства, за исключением случая, когда предшествующий премьер освобожден от должности президентом. В этом случае вновь назначенный премьер не представляет президенту предложения о структуре правительства.

Премьер-министр, который назначен на этот пост не после выборов президента и не после отставки всего правительства, а после увольнения своего предшественника, не будет иметь возможности изменить структуру правительства, которая была утверждена президентом при предыдущем премьере.

Нынешняя Конституция не предусматривает возможность увольнения одного премьера без отставки всего правительства. В этом случае «с нуля» запускается процесс формирования нового правительства: кандидатура нового премьера вносится президентом в Госдуму, после утверждения он в недельный срок должен представить президенту предложения о структуре правительства и кандидатов на посты вице-премьеров и министров.

Новые поправки дают президенту возможность уволить одного и назначить (после утверждения в Госдуме) другого премьера без изменения структуры правительства и без назначения новых вице-премьеров и министров. То есть такому премьеру придется работать с той структурой и с теми министрами, которые достались ему от предшественника. Ведь менять структуру и увольнять министров может только президент, а премьер (по букве поправок) не сможет даже инициировать их увольнение.

2. Суть поправки:

Не осуществляет руководство и не представляет в Госдуму кандидатуры руководителей силовых министерств и ведомств.

Возможность представлять президенту кандидатов на должности министров силового блока.

Премьер и сейчас не руководит органами исполнительной власти, которые напрямую подчинены президенту. К ним закон о правительстве относит ведомства, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, и войска национальной гвардии. Правительство лишь «координирует» их деятельность в рамках своих полномочий.

Однако формально премьер все же представляет президенту кандидатов на должности министров силового блока. Теперь премьер лишается даже этого права. А президент может даже не обсуждать этот вопрос с премьером: консультироваться он будет с Советом Федерации.

Что приобретает и одновременно теряет

3. Суть поправки:

Премьер представляет в Госдуму на утверждение кандидатуры вице-премьеров и министров, за исключением министров, подчиненных напрямую президенту.

Возможность самостоятельно, без согласования с президентом, предлагать Госдуме кандидатов в члены правительства.

Возможность кулуарно формировать правительство вместе с президентом без учета мнения депутатов парламента.

Сейчас премьер уполномочен лишь представлять президенту кандидатов в члены правительства. Президент формально не обязан назначать именно тех кандидатов, которых представил ему премьер. При новом порядке президент будет обязан назначить тех министров, которых по представлению премьера утвердят депутаты. Причем премьер не обязан даже советоваться с президентом по кандидатурам. Что делает его менее зависимым от президента.

С другой стороны, до сих пор премьер мог кулуарно, один на один, договориться с президентом по спорным кандидатурам. Теперь ему придется договариваться с Госдумой, которая состоит из 450 депутатов, поделенных на несколько фракций, у каждой из которых могут быть свои интересы. И ради их поддержки, возможно, делиться с ними постами в своем правительстве. Причем, даже если большинство в Госдуме будет контролировать одна партия (как сейчас), премьеру придется учитывать ее пожелания. И сталкиваться с ситуацией, когда депутаты по собственным политическим соображениям откажутся поддерживать кандидатуры наиболее одиозных, с их точки зрения, кандидатов. Это делает премьера более зависимым от нижней палаты парламента.

Читайте также: