Office of foreign assets control ofac что это

Обновлено: 02.07.2024

Единого правового документа, регулирующего различные аспекты санкций, в США нет. Примерная картина нормативного регулирования такова: основополагающий акт, связанный с введением ограничительных мер в отношении третьей стороны, датируется 1917 годом, а под каждый конкретный кейс выпускается отдельный указ Президента США.

С учетом интенсивности введения санкций, а также того, что практически каждый раз возникают какие-то новые условия, масштаб правового регулирования института санкций велик. Уже осенью 2018 года сами американские сенаторы подняли вопрос о необходимости систематизации актов - ориентироваться в законах и многочисленных подзаконных актах становится затруднительно.

Основания, порядок введения, а также перечень государственных органов, обеспечивающих правоприменительную деятельность в сфере санкций, устанавливаются в следующих пяти законах.

Цель закона - установить основания ограничения торговли США со странами, находящимися в состоянии войны с ними. Президент наделяется правом контролировать или ограничивать торговлю США с ее врагами. Поправки в закон 1933 года оформлены отдельным Законом о чрезвычайной банковской помощи, расширяющим сферу действия «Закона о торговле с врагом» в части операций с золотом: национальные чрезвычайные ситуации на время войны дополнились любыми объявленными национальными чрезвычайными ситуациями. В настоящее время Куба - единственная страна, подпадающая под положения данного закона.

2. Закон о национальных чрезвычайных положениях (National Emergencies Act, NEA, 1976).

3. Закон об экономических полномочиях на случай международной чрезвычайной ситуации (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA, 1977).

Цель законов - установить правомочия Президента США при наличии необычайной и чрезвычайной угрозы национальной безопасности, иностранной политике или экономике США, источник которой полностью или в значительной степени находится вне США ввести в соответствующих Указах ограничительные меры, объем и характер которых определяются им самостоятельно. Управление по контролю над иностранными активами — OFAC (Office of Foreign Assets Control), являющееся подразделением Министерства финансов США (US Department of the Treasury) наделяется правомочиями по реализации Указов Президента США, касающихся ограничительных мер.

4. Закон о контроле над химическим и биологическим оружием и запрете его военного применения (Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act, CBWCWEA, 1991).

Цель закона - установление оснований применения санкций в отношении стороны, применившей такое оружие.

Цель закона - установление новых санкций в отношении Ирана, Северной Кореи и России. Сокращены максимальные сроки предоставления кредитов попавших под санкции российским банкам с 30 до 14 дней и компаниям нефтегазового сектора с 90 до 60 дней. Ранее введенный запрет для американских компаний на заключение каких-либо соглашений о сотрудничестве с российскими компаниями из санкционного списка распространен на компании третьих стран. В случае нарушениями ими установленных запретов может последовать запрет на экспорт американских товаров и на привлечение заемного финансирования в США, а также отказ в американских визах.

Указы Президента США

Ниже перечислены указы, устанавливающие санкционный режим в отношении России. Однако стоит понимать, что указ Президента США - наиболее гибкий инструмент санкционной политики, и используется в иных случаях применительно к другим странам и субъектам, против которых вводятся ограничения со стороны США.

1. Указ Президента США No 13660 от 6 марта 2014 г. о блокировке собственности определенных лиц, способствующих ситуации на Украине (Executive Order No. 13660 Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine).

2. Указ Президента США No 13661 от 16 марта 2014 г. о блокировке собственности новых лиц, способствующих ситуации на Украине (Executive Order No. 13661 Blocking Property of Additional Persons Contributing to the Situation in Ukraine).

Указы вводят персональные санкции, блокируют активы и устанавливают запрет на въезд на территорию США для лиц, “ответственных за или участвовавших прямо или косвенно в действиях, подрывающих демократический строй в Украине, действиях, угрожающих миру, безопасности, стабильности, суверенитету и территориальной целостности Украины”. Указы предписывают заблокировать активы и ввести запрет на въезд на территорию США определенных лиц:

- участвующих в подрыве демократических процессов и учреждений Украины;

- угрожающих безопасности, стабильности, суверенитету и территориальной целостности Украины;

- участвующих в хищении государственного имущества Украины; или

- действующих от имени государственной власти, не имея на то законных полномочий от Правительства Украины.

Вышеуказанными актами были заложены механизмы, которые применялись в отношении российских граждан впоследствии, а именно: заморозка имущества и имущественных прав лиц, которые были определены и добавлены в SDN-list - cписок граждан особых категорий и запрещенных лиц, формируемый Управлением по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (Office of Foreign Assets Control - OFAC). При этом под понятие «Blocking Property» подпадает имущество или имущественные права, контролируемые либо представляемые в интересах лиц, входящих в список SDN.

3. Указ Президента США No 13662 от 20 марта 2014 г. о блокировке собственности новых лиц, способствующих ситуации на Украине» (Executive Order No. 13662 Blocking Property of Additional Persons Contributing to the Situation in Ukraine).

Указом вводятся так называемые «секторальные санкции» - меры в отношении конкретных секторов экономики России (финансового, энергетического, горнодобывающий промышленности и машиностроения, сектора инженерных услуг, оборонного сектора и смежной с ним промышленности). Определяет, какие именно операции запрещены с лицами, попавшими под секторальные санкции.

4. Указ Президента США No 13685 от 19 декабря 2014 г. о блокировке собственности определенных лиц и запрещении определенных операций на территории Крыма» (Executive Order No. 13685 Blocking Property of Certain Persons and Prohibiting Certain Transactions With Respect to the Crimea Region of Ukraine).

Цель указа: блокировка права пользования и распоряжения собственности определенных лиц и запрета на определенные операции на территории Крыма. Данным Указом запрещен ввоз или вывоз товаров, услуг или технологий в или из Крыма, а также инвестиции в Крымский регион Украины лицом Соединенных Штатов, где бы данное лицо не находилось.

OFAC - подразделение Министерства финансов США, занимающееся вопросами финансовой разведки, планированием и применением экономических и торговых санкций; выпускает специальные разрешения (Генеральные Лицензии), исключающие определенные операции либо лиц из-под действия санкций.

Касательно санкций в отношении российских лиц приняты следующие Генеральные лицензии:

1. Секторальные санкции:

Лицензия № 1А от 20 марта 2014 г. в версии от 12 сентября 2014 г. (GENERAL LICENSE NO. lA) — позволяет на определенных условиях участвовать в транзакциях, связанных с деривативами, с лицами из санкционного списка;

Лицензия № 2 от 12 сентября 2014 г. (GENERAL LICENSE NO. 2 ) — вводит переходный период для завершения сделок с лицами, попавшими под санкции;

Лицензия № 3 от 6 октября 2014 г. (GENERAL LICENSE NO. 3) — устанавливает запрет на совершение американскими лицами сделок с новыми долговыми обязательствами, выпущенными организациями из санкционного списка, со сроком погашения более 30 дней.

2. Санкции в отношении инвестиционной деятельности в Крыму

Лицензия № 4 от 19 декабря 2014 г. (GENERAL LICENSE NO. 4) — позволила экспорт и реэкспорт медикаментов, медицинского оборудования, замещающих товаров и сельскохозяйственных товаров с территории США или лицами США;

Лицензия № 5 от 30 декабря 2014 г. (GENERAL LICENSE NO. 5) — установила короткий переходный период для завершения всех операций в Крыму;

Лицензия № 6 от 30 января 2015 г. (GENERAL LICENSE NO. 6)— разрешила переводы денежных средств резидентам Крыма в некоммерческих целях;

Лицензия № 7 от 30 января 2015 г. (GENERAL LICENSE NO. 7) — разрешила пользование банковскими счетами, открытыми на территории США, в некоммерческих целях резидентами Крыма;

Для точного понимания некоторых вопросов, связанных с санкциями, следует обращаться к разъяснениям OFAC. Толкования и разъяснения не являются нормативными актами, тем не менее, они позволяют единообразно толковать политику применения санкций.

Разъяснения (ответы на часто задаваемы вопросы (FAQ) публикуются на сайте OFAC в специальных разделах, посвященных конкретному государству, в отношении которого введены санкции, или общим вопросам санкций.

Также выпускаются отдельные обзоры. К примеру, в отношении санкций, связанных с украинским вопросом, был выпущен отдельный аналитический обзор “Санкционная программа, связанная с Украиной/Россией” (UKRAINE/RUSSIA RELATED SANCTIONS PROGRAM, версия от 16/07/2016 г.)

Ранее в 2015 году был выпущен справочник по мерам в ответ на обход введенных санкций (Crimea Sanctions Advisory).

Директивы в отношении лиц под санкциями

Внесение в “Список лиц под секторальными санкциями США” (SSI) производится в соответствии с директивами, издаваемыми OFAC.

Директивы устанавливают конкретные ограничения в отношении юридических лиц, которые ведут свою деятельность в том или ином секторе экономики, затронутым ограничительными мерами.

Спецслужба по санкциям: как в США устроена работа над черными списками

«OFAC — одно из самых могущественных ведомств правительства США, о котором никто никогда не слышал», — говорит Марк Дубовиц, директор аналитического центра Foundation for Defense of Democracies и один из архитекторов иранской санкционной программы.

OFAC входит в структуру Министерства финансов США, непосредственно подчиняясь Управлению по финансовой разведке и противодействию терроризму (Office of Terrorism and Financial Intelligence). Сейчас OFAC управляет 37 санкционными программами — как страновыми (Сирия, Белоруссия, с марта — Украина/Россия), так и направленными на борьбу с экстерриториальными явлениями, например с международной торговлей наркотиками, терроризмом и ядерным распространением. Многие из программ агентства действуют уже больше полувека или около того: санкции против Северной Кореи длятся 64 года, против Кубы — 54 года, а против Ирана — 30 лет.

OFAC была создана в конце 1950 года после начала Корейской войны, чтобы ввести первые ограничительные меры против Китая и Северной Кореи. Но настоящий «расцвет» ведомство пережило уже в 2000-х годах, благодаря глобальной войне США против терроризма.

Долгое время OFAC в основном следил за тем, как банки хранят замороженные под санкциями активы, рассказывала в начале года The Wall Street Journal юрист из Wiley Rein Серена Мо (работала в Минфине США и самом OFAC до 1997 года). Деятельность агентства кардинально расширилась после вторжения Ирака в Кувейт в 1991 году. В 1995 году президент Билл Клинтон подписал указ о борьбе с международным наркотрафиком и ввел санкции против лиц, которые угрожают мирному урегулированию палестино-израильского конфликта. Это были первые санкции, которые OFAC разработала против явлений (таких как наркоторговля и терроризм), а не конкретных стран, отмечает Мо.

В марте 2014 года у OFAC прибавилось работы в связи с украинским кризисом. Ведомство пошло на беспрецедентные меры, включив в санкционный список SDN (Special Designated Nationals) ряд российских бизнесменов, в том числе Геннадия Тимченко, Аркадия и Бориса Ротенбергов и Юрия Ковальчука, мотивировав это тем, что они входят «в личный круг президента Путина». OFAC указал тогда, что у российского президента есть инвестиции в нефтетрейдинговую фирму Gunvor, сооснователем которой является Тимченко, и что Путин «может иметь доступ к средствам» этой компании.

Gunvor была возмущена, назвав все ложью. Но представители Минфина США отказались предоставлять доказательства связи российского президента с Gunvor. OFAC в принципе не обязан раскрывать основания для своих решений (к этому службу не может принудить даже суд). И ведомство не скрывает, что может базировать свои выводы на любых источниках информации, включая СМИ.

Финансовые войны

В начале 2000-х годов США превратили финансовые санкции в ключевой инструмент воздействия на недружественные государства. После дорогостоящих и непопулярных военных кампаний в Ираке и Афганистане США отказались от военного вмешательства в Иран и Сирию, предпочтя стратегию экономических санкций. И по крайней мере в случае с Ираном этот метод сработал, уверяет Вашингтон: иранцы сели за стол переговоров и пошли на уступки по своей ядерной программе.

Решающую роль в этой стратегии играет практически тотальный контроль США над глобальной долларовой финансовой системой, считает бывший советник Буша-младшего и экс-чиновник Минфина США Хуан Сарате. «Это по сути финансовая «партизанская война», беспрецедентная по досягаемости и эффективности, ее цель — перекрыть финансовый кислород нашим врагам», — пишет Сарате в книге «Война казначейства» (Treasury’s War), на которую в недавнем интервью журналу Spiegel сослался президент «Роснефти» Игорь Сечин (находится в санкционном списке OFAC с апреля).

Попадание в «черный список» OFAC (список лиц, чьи активы в юрисдикции США блокируются и кому запрещен въезд в Штаты) сродни бессрочному приговору. Установленного порядка обжалования такого решения не существует, фигуранты списка могут подать прошение непосредственно в OFAC, если считают, что их включили в список необоснованно или основания утратили актуальность. Но у OFAC даже не регламентированы сроки, в течение которых ведомство должно ответить. В начале 2014 года WSJ писал о хорватском генерале Анте Готовине, который был внесен в американский санкционный список в 2003 году, поскольку проходил по делу о военных преступлениях в бывшей Югославии. В ноябре 2012 года Готовина был оправдан Гаагским трибуналом, решение признал Госдепартамент США. Адвокаты Готовины попросили об исключении его из списка OFAC, но ведомство проигнорировало все запросы. Имя генерала было убрано из списка OFAC только в феврале 2014 года, после того как юристы обратились в федеральный суд США, при этом OFAC так и не прервало молчания.

Ведомство не нуждается в специальных разрешениях и проводит консультации с Минюстом США лишь потому, что последнему, возможно, придется защищать эти меры в суде. Могущество OFAC иллюстрирует хотя бы один пример: в феврале 2011 года в течение всего 72 часов были заморожены счета бывшего ливийского лидера Муаммара Каддафи на общую сумму около $30 млрд.

При разработке санкций сотрудники OFAC тесно работают с другими федеральным агентствами, в том числе и с разведкой. Сами работники OFAC воспринимают себя не как «финансистов», а как правоохранителей и представителей разведывательного сообщества, рассказал РБК глава вашингтонской юридической фирмы Ferrari and Associates Эрих Феррари, специализирующийся на санкциях OFAC. Ведомство поддерживает максимальные стандарты секретности, характерные скорее для спецслужб. Если Евросоюз зачастую допускает (сознательно или несознательно) утечки на этапе подготовки санкций, то для OFAC это практически немыслимо. Контакты OFAC с «внешним миром» сильно ограничены, рассказывает Феррари. Ни частные лица, ни компании не уведомляются об их внесении в санкционные списки до официальной публикации на сайте Минфина. Кроме того, OFAС не консультируется с бизнесом на предмет того, стоит ли вводить те или иные санкции. Ведомство понимает, что любые санкции априори наносят ущерб американской экономике, но такова цена за отстаивание внешнеполитических интересов.

«Бюджетное» ведомство

OFAC располагается прямо через дорогу от головного здания Минфина США в Вашингтоне, в здании, больше похожем на «технический офис», пишет Сарате. По различным данным, в OFAC работают от 175 до 200 человек. Число сотрудников самого Минфина США превышает 100 тыс. OFAC настолько секретный, что пресс-служба Минфина США отказывается называть даже точный штат ведомства. Официальный представитель OFAC отказался отвечать на этот вопрос, сообщив РБК, что ведомство «обычно не комментирует вопросы персонала».

По словам Феррари, большинство сотрудников OFAC молоды — от 28 до 43 лет. У них может быть разнообразный бэкграунд, но большинство получали юридическое образование и владеют очень четким пониманием внешнеполитических задач.

Несмотря на особую государственную важность, OFAC — очень «экономное» и даже «прибыльное» для бюджета агентство. В 2012/13 финансовом году, согласно правительственным документам, его бюджет составил чуть более $30 млн (для сравнения, бюджет всего Минфина США — $14 млрд). При этом только с начала 2014 года агентство «заработало» около $1,2 млрд за счет взыскания штрафов за нарушение санкционных режимов (почти $1 млрд пришлось на штраф французскому банку BNP Paribas). В прошлом году собранные OFAC штрафы составили $137 млн – это также превышает его бюджет, который в последние годы почти не менялся.

Команда OFAC «работает до изнеможения», говорил замглавы Минфина по борьбе с терроризмом и финансовой разведке Дэвид Коэн на слушаниях в сенате в 2013 году. Он отвечал на вопрос, достаточно ли у OFAC ресурсов, чтобы адекватно осуществлять иранские санкции. В интервью WSJ в феврале нынешнего года директор OFAC Адам Шубин также отмечал, что его подчиненные «работают на пределе своих возможностей [. ], но им это нравится».

Разработчики санкций не обладают никакими преференциями по сравнению с другими госслужащими США. Сейчас на сайте USA.gov (единый портал, содержащий информацию о вакансиях во всех федеральных агентствах США) открыты четыре вакансии в OFAC: ведомство ищет заместителя директора, который будет курировать направление по выдаче лицензий (разрешений на транзакции со странами под санкциями), старшего аналитика по контролю за выдачей лицензий, программиста и, собственно, «разработчика» санкций (Sanctions Investigator).

На самый высокий оклад может рассчитывать замдиректора OFAC — от $124,995 тыс. до $157,100 тыс. в год (385–485 тыс. руб. в месяц). Рядовой сотрудник, который будет непосредственно заниматься надзором за исполнением санкций, может претендовать на $63,09–116,901 тыс. в год (195–361 тыс. руб. в месяц) в зависимости от опыта. Приблизительно столько же будет получать аналитик ЦРУ, специализирующийся на поиске информации в открытых источниках на иностранных языках. OFAC ожидает «значительного интереса соискателей к вакансии», говорится в объявлении.

Открытые вакансии в OFAC отчасти свидетельствуют о масштабах его работы, писал Bloomberg в прошлом месяце. Дело в том, что санкции ужесточаются и усложняются быстрее, чем юрфирмы и банки успевают подготовить специалистов в этой сфере, поэтому последним остается только переманивать сотрудников самого ведомства. В прошлом году как минимум восемь человек покинули OFAC и не меньше шести — с начала 2014 года.

Штрафы за нарушение санкций растут пропорционально количеству фигурантов в санкционных списках: например, в июле этого года французский банк BNP Paribas обязался выплатить американским властям рекордный штраф в размере $9 млрд за проведение «запрещенных» транзакций в интересах клиентов из Ирана, Судана и Кубы. И потому за ценные кадры, знакомые с санкционными программами изнутри, банки готовы переплачивать. По данным Bloomberg, оклад специалистов по санкционному законодательству в банках может быть на 25–50% выше, чем на госслужбе, и это не считая годовых бонусов. Бывшие работники OFAC также устраиваются в юридические и лоббистские фирмы. Например, экс-глава OFAC Ричард Ньюкомб, руководивший ведомством с 1987 по 2004 год, является партнером в юридической компании DLA Piper и лоббирует интересы клиентов в Конгрессе, в том числе по вопросам санкций.

СМИ узнали об угрожающей санкционному режиму утечке кадров из Минфина США

Уход профессионалов из Управления по контролю над иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) Минфина США угрожает политике дальнейшего расширения финансовых санкций, предупреждает Bloomberg. По данным агентства, за время президентства Трампа число физических и юридических лиц, включенных в санкционные списки, практически удвоилось, при этом OFAC покинуло около 20 опытных сотрудников, что составляет примерно 10% от численности его персонала.

Причинами утечки кадров агентство называет увеличение объемов работы OFAC и рост ее сложности, а также ухудшение морального климата из-за действий замглавы Минфина Сигал Манделькер, курирующей в ведомстве вопросы финансовой разведки и борьбы с терроризмом (в ее подчинении находится в том числе и OFAC). По словам собеседников Bloomberg из числа сотрудников Минфина, Манделькер умна и хорошо разбирается в порученных ей вопросах, однако при этом слишком вспыльчива, нерешительна и не отличается большой организованностью в работе. Опрошенные Bloomberg сотрудники возглавляемого Манделькер с 2017 года Управления контртеррористической и финансовой разведки (Office of Terrorism and Financial Intelligence, TFI) рассказали, что та нередко выходит из себя и часто игнорирует советы опытных сотрудников, а собравшимся на совещание подчиненным порой приходится ждать ее по 40 минут. Кроме того, Манделькер, по данным Bloomberg, втягивает подчиненных в конфликты с помощником главы Минфина Маршаллом Биллингсли.

Серьезной проблемой Bloomberg считает и повышенный спрос на сотрудников OFAC со стороны частных компаний, готовых предлагать им лучшие условия, чем они имеют на госслужбе. Интерес частного сектора к профессионалам из OFAC объясняют тем, что именно эти люди способны правильно понимать смысл накладываемых в рамках санкций ограничений.

Утечка кадров из OFAC увеличивает вероятность проигрыша связанных с введением санкций судебных процессов, отмечает Bloomberg. До сих пор OFAC ни разу не проигрывал таких разбирательств, но если это когда-нибудь произойдет, то это может затруднить введение новых ограничений и одновременно усилит путаницу в экономике сталкивающихся с санкциями стран, предупреждает Эрих Феррари, основатель вашингтонской юридической компании Ferrari & Associates.

«Санкции — дело непростое. Требуется много времени, чтобы по-настоящему понять, как именно сделать этот инструмент эффективным и где проходят юридические границы. Когда вы теряете эти знания, дело может кончиться тем, что вас привлекут к суду за непонимание того, какие действия противоречат закону», — сказал Феррари (он представляет интересы российского миллиардера Олега Дерипаски, подавшего в суд на Минфин США и OFAC и их руководителей Стивена Мнучина и Андреа Гаки в связи с введением против него санкций).

Глава Минфина США Стивен Мнучин в ответ на запрос Bloomberg заявил, что показатели текучки кадров в TFI, в состав которого входит и OFAC, ниже, чем в других подразделениях министерства. Он также выразил уверенность в высоком профессионализме Манделькер.

США сняли санкции с компаний Эдуарда Худайнатова

Минфин США исключил из санкционного списка две компании Эдуарда Худайнатова — АО «ННК» и «ННК-Приморнефтепродукт», сообщил 2 марта OFAC (Office of Foreign Assets Control, структура американского Минфина, которая курирует финансовые санкции). Худайнатов — экс-президент «Роснефти», с 2013 года — владелец «Независимой нефтегазовой компании» (ННК, позднее переименована в «Нефтегазхолдинг»), построенной на базе активов Alliance Oil.

РБК направил запрос представителю бизнесмена.

Компании Худайнатова попали под американские санкции, связанные с противодействием развитию северокорейской ядерной программы, 1 июня 2017 года. Их включили в так называемый SDN-список: это означает блокировку активов и счетов в США и запрет на любые операции с американскими резидентами.

«ННК является российской компанией, которая заключила контракт на поставку нефти в Северную Корею и, как сообщается, отгрузила в страну нефтепродукты на $1 млн», — указывал Минфин США. Американское финансовое ведомство также заподозрило ННК в нарушении санкций США против Северной Кореи. Сама ННК это опровергла, указывая, что компании не имели договорных отношений с северокорейскими покупателями в энергетике и не участвовали в экономике КНДР как-то иначе.

В феврале 2018 года Худайнатов сообщил журналистам, что компания подала в OFAC ходатайство об исключении ННК и «ННК-Приморнефтепродукт» из санкционного списка. «Мы сегодня работаем с OFAC и надеемся на принятие справедливого решения OFAC в отношении наших предприятий, которые попали под санкции», — цитировал бизнесмена «Интерфакс».

Минфин снял санкции после того, как головная компания ННК Alliance Oil Company прекратила все экспортные операции, связанные с Северной Кореей, и учредила глобальную комплаенс-программу (работа по минимизации правовых и репутационных рисков. — РБК), объяснило ведомство 2 марта. Американские санкции не должны быть вечными и направлены на исправление деятельности компаний, заключил Минфин.

Это не первый случай снятия санкций США с российских компаний. В апреле 2018 года американский Минфин ввел санкции сразу против двух крупных российских бизнесменов — Олега Дерипаски и Виктора Вексельберга — и их активов. Оба предпринимателя обжаловали санкции, но вывести из-под них пока удалось лишь три компании Дерипаски — UC Rusal, En+ и «Евросибэнерго». Для этого бизнесмену пришлось привлечь известного лоббиста экс-министра энергетики Великобритании лорда Грегори Баркера и согласиться на условие Вашингтона: снизить долю в компаниях до менее 50% и отойти от управления ими. Сам Дерипаска остается под санкциями США и продолжает оспаривать их в суде.

Читайте также: