Основные пути совершенствования лесного хозяйства россии
Обновлено: 07.07.2024
Заготовка древесины осуществляется в пределах установленной расчетной лесосеки. Расчетная лесосека (730 млн. куб. метров) на территории Российской Федерации используется только на одну треть, что объясняется наличием ряда недостатков при определении расчетной лесосеки, связанных с применением устаревших подходов, которые в рыночных условиях потеряли свою актуальность, в этой связи необходимо перейти на установление допустимого объема пользования по лесному участку, ввести понятия экономически (транспортно) доступной расчетной лесосеки и экономически (транспортно) доступной зоны использования лесов.
Для повышения эффективности использования лесов необходимо провести поэтапную передачу на федеральный уровень полномочий по предоставлению лесных участков в пользование для заготовки древесины, в первую очередь для реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, с введением требований о наличии у заявителей лесоперерабатывающих мощностей.
Требуется дальнейшее совершенствование арендных отношений, в том числе в части упрощения процедур расторжения договоров аренды лесных участков с лицами, допустившими нарушения лесного законодательства.
В целях усиления контроля за реализацией приоритетных инвестиционных проектов необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты, направленных на повышение ответственности инвесторов за срыв сроков реализации проектов и несвоевременное предоставление отчетной документации, реализацию участниками таких проектов необработанной или грубо обработанной древесины, а также на введение норм в бюджетное законодательство, устанавливающих обязанности по ведению обособленного бухгалтерского учета операций, связанных с реализацией инвестиционного проекта.
Следует усилить контроль за проведением государственной экспертизы проектов освоения лесов на предмет их соответствия нормам лесного законодательства Российской Федерации с введением норм, обеспечивающих привлечение к ответственности виновных лиц, использующих леса, и разработчиков проектов.
Должны быть продолжены работы по реализации проекта по внедрению на базе современных методов модели интенсивного использования и воспроизводства лесов.
В целях обеспечения многоцелевого использования лесов необходимо дальнейшее совершенствование лесного законодательства, в том числе формы типового договора аренды лесного участка, законодательного закрепления расширенного содержания права на осуществление того или иного вида использования лесов.
Вместе с тем с целью заготовки и переработки пищевых лесных ресурсов необходимо проведение комплексного изучения сырьевой базы пищевых лесных ресурсов и сферы их сбора и заготовки, включая анализ существующих проблем и подготовку решений, направленных на их разрешение. Кроме того, целесообразно введение мер государственной поддержки предпринимательской деятельности и привлечение инвестиций при использовании лесов, связанном с заготовкой пищевых, недревесных и лекарственных ресурсов, рекреационной деятельностью, ведением сельского хозяйства, созданием объектов охотничьей инфраструктуры с одновременным осуществлением строгого контроля за лицами, использующими леса, со стороны ответственных за предоставление такой поддержки органов государственной власти.
Согласно Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. N 151-р, использование недревесных ресурсов и заготовка леса являются одними из основных альтернативных видов деятельности в сельской местности. Предусматривается дальнейшее совершенствование указанной деятельности в целях обеспечения рационального использования лесных древесных и недревесных ресурсов сельскими жителями и дополнительной круглогодичной занятости работников, имеющих сезонную занятость по основному месту работы (сельскохозяйственное производство, заготовка леса и лесотехнического сырья). В многолесных районах продолжится работа по осуществлению теплоснабжения сельских поселений с использованием лесных ресурсов, созданию в лесопромышленных организациях производства альтернативных видов топлива на основе древесных отходов (пеллеты, брикеты, гранулы).
Также в целях предотвращения незаконного использования лесов следует уделить внимание развитию территорий сельских населенных пунктов, оставшихся после ликвидации лесохозяйственных и лесопромышленных предприятий, путем создания рабочих мест, позволяющих обеспечить легальные способы получения доходов, а также путем обеспечения населения социальными гарантиями.
Существенное место в борьбе с нелегальными рубками и незаконным оборотом древесины занимает законодательное и нормативное правовое регулирование использования лесов.
Требуется введение норм, обеспечивающих запрет на нахождение лиц с лесозаготовительной техникой и лесовозами в лесах без правоустанавливающих документов на осуществление рубок лесных насаждений, а также возможность конфискации лесозаготовительной и лесовозной техники, являющейся орудием преступления и принадлежащей на праве пользования третьим лицам. Должны быть установлены требования об обязательном оснащении лесозаготовительной и лесовозной техники специальными техническими средствами (ГЛОНАСС), обеспечивающими контроль за движением такой техники в автоматическом режиме, и введение ответственности за нарушение указанного требования.
Следует проработать правовой механизм прекращения деятельности и исключения из единого государственного реестра юридических лиц арендаторов и покупателей лесных насаждений, допускавших нарушения при заготовке, обороте и экспорте древесины.
В целях контроля и пресечения схем легализации незаконно заготовленной древесины следует инициировать проработку вопроса о введении постоянного целевого мониторинга финансовых операций организаций - экспортеров лесопродукции.
Также необходимо обеспечить совершенствование порядка, регулирующего вопросы распоряжения, перемещения (вывоза), транспортировки и хранения изъятой из оборота незаконно заготовленной древесины, направленного на сокращение сроков реализации древесины, являющейся предметом административного или уголовного правонарушения.
Повышение качества учета и идентификации при обороте и экспорте древесины может быть достигнуто через унификацию кодов товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза и общероссийского классификатора продукции по видам деятельности (ОКПД-2) в отношении продукции лесопромышленного комплекса, введение раздельного учета лесоматериалов по идентификационному признаку "степень влажности" и поэтапное установление заградительной вывозной таможенной пошлины и (или) экологического сбора в отношении лесоматериалов с естественной степенью влажности более 22 процентов, а также на круглый лес с одновременным пересмотром размера установленных квот (позиция 4403 ТН ВЭД ЕАЭС). Планируется введение в качестве дополнительной единицы измерения древесины "куб. м" в целях единообразного методологического подхода при учете объемов оборота и экспорта древесины и лесоматериалов, а также проведение инвентаризации тупиковых железнодорожных веток, в том числе на приграничных территориях, обеспечение контроля за железнодорожными ветками, по которым осуществляется вывоз древесины в обход пунктов пропуска на российско-казахстанском участке государственной границы Российской Федерации.
Актуальным является совершенствование таможенного регулирования при экспорте древесины и изделий из нее, в первую очередь в части особенностей их таможенного декларирования, в том числе отмена неполного декларирования, подготовка предложений Российской Федерации по внесению изменений в Таможенный кодекс Евразийского экономического союза в части включения в качестве основания для отказа таможенных органов в регистрации декларации и выпуске товаров несоответствия декларируемых сведений о маркировке древесины и об объеме вывозимых лесоматериалов сведениям о сделке, зафиксированным в Федеральной государственной информационной системе лесного комплекса (до ее введения - в Единой государственной автоматизированной системе учета древесины и сделок с ней), введение раздельного учета лесоматериалов по идентификационному признаку "степень влажности" и установление заградительной вывозной таможенной пошлины и (или) экологического сбора в отношении лесоматериалов с естественной степенью влажности более 22 процентов, а также на круглый лес с одновременным пересмотром размера установленных квот (позиция 4403 ТН ВЭД ЕАЭС), установление полного запрета на вывоз с территории Российской Федерации необработанных и грубо обработанных лесоматериалов хвойных и ценных лиственных пород. Необходимо также актуализировать перечень пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, через которые разрешено осуществлять вывоз лесоматериалов, а также обеспечить их дооснащение в целях создания необходимых условий для полного таможенного и иных видов государственного контроля.
В целях развития мощностей по переработке древесины в Российской Федерации планируется за счет средств Фонда развития промышленности разработка программ льготного кредитования предприятий малого и среднего бизнеса, занятых в деятельности по заготовке и экспорту необработанной и грубо обработанной древесины, в целях модернизации их основных фондов и создания мощностей по глубокой переработке древесины.
от 18 января 2003 года N 69-р
[О Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2002-2010 годы]
(с изменениями на 28 сентября 2007 года)
____________________________________________________________________
Фактически утратило силу в связи с истечением срока действия
____________________________________________________________________
Документ с изменениями, внесенными:
1. Одобрить Концепцию развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы (прилагается).
2. Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при планировании и осуществлении мероприятий по вопросам развития лесного хозяйства учитывать положения Концепции, одобренной настоящим распоряжением.
Председатель Правительства
Российской Федерации
М.Касьянов
ОДОБРЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 18 января 2003 года N 69-р
(в редакции распоряжения
Правительства Российской Федерации
от 28 сентября 2007 года N 1305-р -
см. предыдущую редакцию)
КОНЦЕПЦИЯ
развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года
I. Введение
Лесной сектор играет важную роль в экономике страны и имеет существенное значение для социально-экономического развития более чем 40 субъектов Российской Федерации, в которых продукция лесной промышленности составляет от 10 до 50 процентов общего объема промышленной продукции соответствующих регионов. В целом по Российской Федерации этот показатель составляет около 4 процентов.
Организация рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов является стратегически важной задачей.
В Российской Федерации общая площадь земель лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, по состоянию на 1 января 2002 г. составляла 1,2 млрд. гектаров (69 процентов территории страны), запасы древесины в лесах - 82 млрд. куб. метров (свыше четверти мировых запасов), потенциальный ежегодный объем заготовки древесины - более 500 млн. куб. метров.
С 2003 года проведена работа по совершенствованию лесного законодательства по вопросам разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, совершенствованию организационной структуры управления лесным хозяйством, использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
За 2003-2006 годы было осуществлено:
лесовосстановление - на общей площади 3082,4 тыс. гектаров (45 процентов объема, предусмотренного Концепцией на период с 2003 по 2010 год), в том числе посев и посадка леса - 745,3 тыс. гектаров;
ввод молодых древостоев в категорию ценных лесных насаждений - 4600,9 тыс. гектаров (49 процентов);
строительство дорог лесохозяйственного назначения - 2259,9 км (42 процента);
лесоустройство - 146,6 млн. гектаров, лесоинвентаризация 50,3 млн. гектаров, мониторинг состояния лесного фонда - 154 млн. гектаров (46 процентов).
В целях оперативной оценки пожарной опасности в лесах и своевременного принятия мер с 2003 года ежегодно на площади 560 млн. гектаров проводится космический мониторинг лесных пожаров.
Площадь лесных земель, подвергшаяся пожарам, с 2003 года сократилась в 1,7 раза, количество лесных пожаров - в 1,14 раза, ущерб от лесных пожаров - в 8 раз.
Вместе с тем увеличение объемов рубок главного пользования не достигнуто. На высоком уровне сохраняется объем незаконных рубок.
Изменения в системе государственного управления, произошедшие в стране в ходе осуществления административной реформы, бюджетно-финансовой реформы, разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, затронули и сферу лесных отношений. Указанные обстоятельства, а также необходимость существенного повышения эффективности и объемов использования лесов, совершенствования арендных отношений, решения задач по развитию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, создания благоприятных условий для инвестиций в лесной сектор потребовали принятия нового Лесного кодекса Российской Федерации.
Россия, имея самые большие в мире лесные ресурсы, значительно отстает в торговле продукцией глубокой переработки древесины от ведущих стран мира. В настоящее время потребление лесобумажной продукции в России находится на относительно низком уровне и в значительной мере зависит от степени деловой активности в смежных отраслях промышленности, а также на потребительском рынке. В структуре экспорта лесобумажной продукции России лесоматериалы круглые составляют более 32 процентов, что свидетельствует прежде всего о несовершенной структуре производства и неразвитости химико-механической переработки древесины.
Несмотря на указанные негативные тенденции, огромные возобновляемые запасы лесных ресурсов и конкурентные преимущества позволяют прогнозировать возможность обеспечения России соответствующего ее потенциалу места в мировом товарообороте лесной продукции.
Развитие промышленности и строительного сектора в совокупности с ростом реальных доходов населения будет способствовать увеличению спроса на все виды лесобумажной продукции на внутреннем рынке. Приоритетным направлением станет развитие новых сегментов спроса на древесину в сфере энергетики и строительства, включая:
развитие деревянного домостроения в рамках приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России";
развитие массового производства деревянных клееных конструкций;
применение энергоносителей древесного происхождения в качестве альтернативных источников топлива для коммунальной энергетики.
В целях улучшения качества лесов, расположенных на землях лесного фонда, за период 2007-2010 годов необходимо обеспечить сбалансированность объемов лесовосстановления в зависимости от площади вырубленных, погибших и поврежденных лесов, необходимо улучшить санитарное состояние лесов, своевременно проводить противопожарное обустройство лесов и снизить опасность лесных пожаров, обеспечить ежегодную оценку состояния лесов путем проведения государственной инвентаризации лесов.
II. Цели и задачи развития лесного хозяйства Российской Федерации
на 2007-2010 годы. Этапы реализации Концепции
Принятие Лесного кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ) обусловило необходимость изменения Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы в части корректировки задач, направлений развития лесного хозяйства и комплекса мероприятий по ее реализации на 2007-2010 годы.
Целями развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесами являются создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами, то есть соблюдение требований непрерывного, рационального и неистощительного использования лесов, повышение доходов от использования лесных ресурсов, своевременное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
подготовка актов, необходимых для реализации Лесного кодекса Российской Федерации, включая нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты и акты субъектов Российской Федерации;
организация управления в области лесных отношений в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации (передача в установленном порядке лесхозов субъектам Российской Федерации, формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, организация финансирования расходов, связанных с введением в действие Лесного кодекса Российской Федерации, организация мониторинга реализации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, осуществление которых передается субъектам Российской Федерации);
организация эффективного межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по пресечению незаконных заготовок, оборота незаконно заготовленной древесины и иных противоправных посягательств в отношении лесных участков в составе земель лесного фонда и земель иных категорий;
повышение эффективности использования лесов за счет вовлечения в эксплуатацию неосвоенных лесных массивов, развития долгосрочных арендных отношений, стимулирования привлечения инвестиций в освоение лесов и увеличения объемов использования малоценной древесины;
обеспечение дальнейшего совершенствования и развития рыночных отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
повышение интенсивности ведения лесного хозяйства с учетом экологических и экономических факторов;
совершенствование экономического механизма в лесном секторе в целях увеличения лесного дохода.
Реализация настоящей Концепции предусматривается в 2 этапа.
На первом этапе (2007 год) в Российской Федерации должна быть сформирована система лесных отношений и управления лесами на принципиально новой правовой и организационной основе функционирования, характеризующаяся дальнейшей децентрализацией управления лесами и повышением ответственности лесопользователей за сохранение и устойчивое развитие лесов, в том числе путем:
передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
передачи в собственность субъектов Российской Федерации имущества лесхозов и территориальных органов Федерального агентства лесного хозяйства;
формирования в субъектах Российской Федерации уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия;
создания новых территориальных единиц управления лесами лесничеств и лесопарков.
III. Основные направления развития лесного хозяйства
Российской Федерации до 2010 года
С целью создания благоприятных условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами, должны быть приняты дополнительные меры развития лесного хозяйства по следующим направлениям.
Повышение эффективности государственного управления лесами
Повышение эффективности государственного управления лесами обеспечивается в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации путем:
разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области лесных отношений;
совершенствования лесного планирования;
совершенствования организации использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
совершенствования государственного лесного контроля и надзора, введения мониторинга реализации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, осуществление которых передается субъектам Российской Федерации.
Упорядочение управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также развитие рыночных отношений требуют совершенствования деятельности лесничеств и лесопарков.
Основными задачами лесничеств и лесопарков должны являться:
реализация лесохозяйственного регламента в лесничествах и лесопарках;
организация рационального, многоцелевого, непрерывного и неистощительного использования лесов, а также рационального использования земель лесного фонда;
организация охраны и защиты лесов, а также охраны объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда;
обеспечение выполнения мероприятий по воспроизводству лесов, улучшению их породного состава и повышению продуктивности;
сохранение и усиление средообразующих, защитных, водоохранных, оздоровительных, санитарно-гигиенических и иных полезных природных свойств лесов;
сохранение биологического разнообразия и объектов историко-культурного и природного наследия на землях лесного фонда и в лесах, расположенных на землях иных категорий;
обеспечение соблюдения всеми физическими и юридическими лицами порядка использования лесных участков, а также выполнения иных требований, установленных лесным законодательством.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также ведение лесного хозяйства в лесах, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, проводят скоординированную политику в области лесных отношений.
Совершенствование организации использования лесов
Предполагается увеличение объема использования лесов путем вовлечения в эксплуатацию новых, еще не освоенных лесных территорий, а также путем повышения интенсивности использования лесов в освоенных лесах за счет более полного использования ресурсов древесины лиственных пород и других лесных ресурсов.
В современных социально-экономических условиях наиболее целесообразным является использование ресурсов в европейской части России, на Урале и в южных районах Сибири и Дальнего Востока. Приоритет в дальнейшем развитии использования лесов должен быть отдан европейской части России и Уралу (несмотря на их меньший ресурсный потенциал по сравнению с другими регионами) в связи с близостью лесных ресурсов к потребителям и рынкам сбыта, относительно развитой транспортной сетью и инфраструктурой различных отраслей. Леса этого региона имеют многоцелевое значение, и режим пользования ими требует высокого уровня ведения лесного хозяйства.
Для повышения эффективности использования лесов в европейской части России и на Урале необходимо обеспечить выращивание лесных насаждений с максимально возможным запасом древесины на единицу продуцирующей площади, в том числе за счет расширения практики создания лесных плантаций. Основным направлением повышения эффективности использования лесов в данном регионе должно быть обеспечение более полного использования накопившихся ресурсов малоценной древесины лиственных пород путем развития производств по ее переработке.
В южных районах Сибири и Дальнего Востока стратегия развития использования лесов должна предусматривать освоение новых лесных территорий путем передачи лесных участков в аренду для реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, что позволит увеличить объемы заготовки лесных ресурсов, создать дополнительные рабочие места и увеличить доходность от использования лесов.
Необходимо усовершенствовать методы определения расчетной лесосеки с учетом экономической доступности лесов (экономической эффективности освоения лесных массивов).
Использование лесов, подвергшихся радиоактивному загрязнению, должно основываться на принципах нормирования и оптимизации обеспечения радиационной безопасности и дифференцироваться по зонам радиоактивного загрязнения в зависимости от его уровней с обязательным радиационным контролем лесной продукции и условий труда.
С учетом целей и задач развития лесного комплекса, направленных на интенсификацию и углубление переработки древесного сырья, основное внимание в Стратегии уделено основному виду использования лесов - заготовке древесины.
Инновационный сценарий является единственно возможным для развития лесного хозяйства.
Достижение основных целей развития лесного хозяйства, связанных с обеспечением устойчивого управления лесами, сохранением и повышением их ресурсо-экологического потенциала, повышением вклада лесов в социально-экономическое развитие страны, обеспечением экологической безопасности и стабильным удовлетворением общественных потребностей в ресурсах и услугах леса, должно базироваться на следующих принципах:
- соответствия государственной лесной политики и стратегии развития лесного комплекса международным принципам и обязательствам Российской Федерации в области лесных отношений;
- сохранения государственной (федеральной) собственности на леса и земли лесного фонда в качестве доминирующей формы собственности;
- освоения лесов с учетом их целевого назначения;
- разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области лесных отношений;
- разграничения зон ответственности органов государственной власти Российской Федерации и лесного бизнеса при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов;
- сбалансированности использования и воспроизводства лесных ресурсов;
- обеспечения неубыточности лесного хозяйства на основе платности использования лесов и формирования рыночных механизмов в лесном комплексе;
- адаптации ведения лесного хозяйства к изменениям окружающей среды;
- интеграции лесного хозяйства и лесной промышленности в единый лесной комплекс страны;
- сохранения ресурсо-экологического потенциала лесов, их биологического разнообразия, роли лесов в стабилизации глобального и регионального состояния окружающей природной среды.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
- формирование государственной лесной политики, отвечающей интересам государства, бизнеса и общества;
- совершенствование лесного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- совершенствование организационной и функциональной структуры государственного управления лесами;
- создание системы лесного планирования на федеральном, региональном и местном уровнях;
- совершенствование информационного обеспечения планирования и управления лесами, методов инвентаризации и мониторинга лесов;
- обеспечение интенсификации и эффективного использования лесов на инновационной основе;
- обеспечение ведения лесного хозяйства на условиях, отвечающих современным экологическим и социально-экономическим требованиям охраны, защиты лесов и воспроизводства лесов;
- развитие рыночных экономических механизмов использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
- развитие материально-технической базы лесного хозяйства;
- организация научно-инновационного развития и кадрового обеспечения лесного хозяйства, международного сотрудничества;
Одним из этапов реформирования лесного хозяйства должно стать совершенствование распределения функций по управлению лесами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на принципах рационального сочетания федерализма и централизации в сфере государственного управления лесами.
С учетом складывающейся социально-экономической ситуации в стране и на основе сценариев развития отрасли предусматривается по результатам оценки возможных рисков, анализа последствий, создания финансово-экономической модели системы новых взаимоотношений поэтапный переход от института переданных полномочий в сфере лесных отношений к разделению на собственные полномочия субъектов Российской Федерации и полномочия Российской Федерации при сохранении государственной собственности на земли лесного фонда.
Корректировка федеральных и региональных полномочий по управлению лесами должна производиться с учетом региональных особенностей субъектов Российской Федерации, в том числе показателей развития лесной промышленности, площади земель лесного фонда в общей площади региона, лесистости, целевого назначения лесов, рекреационной нагрузки, вклада лесной отрасли в экономику региона и ряда других.
Для осуществления такой корректировки потребуется разработка на основе указанных показателей системы зонирования лесов и типовых моделей государственного управления лесами как государственным имуществом в части полномочий субъектов Российской Федерации и полномочий Российской Федерации, скоординированных с принципами организации и управления лесным комплексом в целом. Такой подход позволит обеспечить целостность регулирования лесных отношений и управления лесами при повышении мотивации к их рациональному использованию и эффективному воспроизводству, развитию лесной отрасли, сокращению правонарушений в лесной сфере.
Необходимо реализовать комплекс мер по повышению эффективности деятельности специализированных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных органам исполнительной власти в области лесных отношений субъектов Российской Федерации, в том числе осуществить оптимизацию сети учреждений, подведомственных уполномоченным в области лесных отношений органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; а также предоставить возможность осуществления указанными учреждениями переданных государственных функций и оказания ими услуг, осуществления работ в рамках приносящей доход деятельности.
Особого внимания требует управление лесами, имеющими существенное социально-экологическое значение (городские леса, леса "зеленого пояса" вокруг населенных пунктов). Это касается, прежде всего, правового статуса таких лесов, а также совершенствования системы ведения лесного хозяйства в них, направленной на сохранение и повышение их полезных функций.
Пристального внимания заслуживают леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения. В качестве первоочередной меры требуется проведение инвентаризации и учета лесов, расположенных на таких землях. Для эффективного вовлечения этих лесов в социально-экономическое развитие сельских территорий необходимо предложить модели хозяйственной деятельности, учесть интересы местного населения. Необходимо учитывать, что в лесах на землях сельскохозяйственного назначения, не используемых для сельскохозяйственного производства, как и в лесах на землях лесного фонда, должны обеспечиваться сохранение и увеличение поглощающей способности лесов, а также ее максимально возможный учет при реализации механизмов Парижского соглашения по климату от 12 декабря 2015 г., подписанного от имени Российской Федерации в г. Нью-Йорке 22 апреля 2016 г., принятого постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2019 г. N 1228 "О принятии Парижского соглашения" (далее - Парижское соглашение по климату).
С учетом особой роли лесов на землях сельскохозяйственного назначения, расположенных вблизи сельских населенных пунктов, необходимо установить режим лесопользования, обеспечивающий право граждан на благоприятную окружающую среду.
В лесах на землях любых категорий должна быть обеспечена система мер по обеспечению пожарной и санитарной безопасности, направленная на минимизацию потерь ценных лесных ресурсов и экосистем от огня, вредителей и болезней, сокращение случаев перехода огня на населенные пункты и объекты инфраструктуры, случаев опасного для здоровья и жизни людей задымления населенных пунктов. Необходимо исключить мотивы и стимулы к расчистке участков или уничтожению древесно-кустарниковой растительности путем выжигания и другими опасными способами.
В целях дальнейшего развития системы стратегического и среднесрочного планирования в лесном комплексе потребуется совершенствование на федеральном, региональном и муниципальном уровнях документов долгосрочного планирования и прогнозирования, в том числе государственной и региональных программ развития лесного хозяйства и лесной промышленности, лесных планов субъектов Российской Федерации, дальнейшего продолжения проектного планирования в лесной сфере.
Необходимо добиться обеспечения единого вектора развития лесопромышленного комплекса и координации государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" с государственной программой Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности".
Важным аспектом совершенствования программно-целевого метода реализации Стратегии должен стать принцип межотраслевой синергии государственных программ лесного комплекса с государственными программами смежных отраслей экономики, в частности с государственной программой Российской Федерации "Комплексное развитие сельских территорий", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 г. N 696 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Комплексное развитие сельских территорий" и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", в рамках которой предусматривается ряд мер государственной поддержки для жителей сельских территорий.
В целях разработки финансово-экономической модели новой системы взаимоотношений в лесном комплексе представляется целесообразным провести анализ эффективности выполнения хозяйственных услуг и функций и в последующем осуществить поэтапную централизацию на федеральном уровне тех из них, эффективность централизации которых будет подтверждена результатами проведенной аналитической работы. Это, в частности, хозяйственные услуги и функции, связанные с контролем за состоянием, выбытием и воспроизводством лесов, в том числе оказание услуг и выполнение работ по лесоустройству, проектированию лесных участков, разработке документов лесного планирования, ведению государственного лесного реестра, проведению лесопатологических обследований, оценке лесов, воспроизводству лесов и лесоразведению, организации лесного семеноводства на генетико-селекционной основе, организации системы опытных хозяйств, испытательных станций и полигонов, проведению электронных аукционов и открытых конкурсов, заключению соответствующих договоров на торгах, развитию информационных систем и реестров учета, движения и оборота лесных ресурсов.
Такая централизация позволит повысить экономическую эффективность лесного хозяйства, обеспечить достоверной и полной информацией о лесах, гарантировать выполнение работ по их охране, защите и воспроизводству.
На региональном уровне рекомендуется обеспечить учет целей и задач Стратегии при доработке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, корректировке документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации, группируя мероприятия по развитию лесного комплекса в рамках отдельно выделяемых задач или подпрограмм.
Наряду с этим потребуют уточнения полномочия органов исполнительной власти, особенно в части ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, формирования и содержания соответствующих федеральных сил и средств тушения лесных пожаров.
В целях повышения эффективности лесоуправления дальнейшее развитие должны получить такие инструменты, как лесоустройство, государственная инвентаризация лесов и система мониторинга лесов (лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг радиационной обстановки в лесах, мониторинг воспроизводства лесов).
Необходимо уточнить порядок организации и финансирования работ по осуществлению лесоустройства с ориентиром на его централизацию. Объектом лесоустройства должно сохраниться лесничество как территориальная единица управления лесами и ведения государственного управления лесами. Лесоустройство должно организовываться централизованной федеральной государственной организацией. Это позволит сформировать единую государственную систему лесоучетных работ и актуальную информационную базу о состоянии, об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов, которые смогут обеспечить возможность поддержки принятия обоснованных управленческих решений по различным вопросам лесных отношений.
Предусматривается поэтапная централизация выполнения работ по лесоустройству.
При этом необходимо добиться:
определения результатов лесоустройства как основы получения информации для лесного планирования, государственной инвентаризации лесов, ведения государственного лесного реестра и оценки лесов;
разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере лесоустройства с учетом категорий земель, на которых расположены леса;
передачи функций по осуществлению лесоустройства на землях лесного фонда на федеральный уровень с возложением обязанностей по осуществлению указанной деятельности на подведомственное федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области лесных отношений, государственное бюджетное учреждение;
введения правового института отвода и таксации лесосек;
введения квалификационных требований к лицам, выполняющим работы и оказывающим услуги по лесоустройству, отводу и таксации лесосек, а также установления ответственности указанных лиц за нарушения при проведении работ и оказании соответствующих услуг;
обеспечения автоматизированного сбора (ввода и обработки) материалов лесоустройства, данных об объемах и о финансировании лесоустроительных работ на основании доработки имеющихся информационных ресурсов;
перехода к единому перспективному планированию лесоустроительных работ на федеральном уровне с учетом определения зон интенсивного использования лесов и их критериев, обеспечивающему периодичность (цикличность) лесоустроительных работ;
нормативного установления требования о возможности предоставления лесного участка в аренду в целях заготовки древесины при наличии актуальных материалов лесоустройства.
Проведение лесоустройства на федеральном уровне в полном объеме позволит эффективно использовать бюджетные средства, систематизировать и планировать обеспечение проведения лесоустроительных работ в зависимости от интенсивности использования лесов и ведения лесного хозяйства с определением очередности выполнения работ с учетом срока действия материалов лесоустройства. При этом будет обеспечена модернизация лесоустроительных работ посредством применения перспективных технологий на основе использования современных материалов дистанционного зондирования Земли и программно-аппаратных комплексов нового поколения.
В целях усиления контроля использования лесов предусматривается увеличение площади непрерывного мониторинга, в том числе с применением беспилотных летательных аппаратов.
Для интенсификации и повышения эффективности лесоучетных работ необходимо осуществить дифференциацию территории лесного фонда на основе гармонизации зон проведения лесоустройства и государственной инвентаризации лесов. Лесоустройство должно приоритетно проводиться на территориях интенсивного освоения лесов и потенциально привлекательных участках, определяемых по критериям доступности и инвестиционной привлекательности. Такой подход в сочетании с формированием единой информационной базы о лесах позволит сформировать единую государственную систему лесоучетных работ, поддерживать в актуальном состоянии информацию о лесных ресурсах, о состоянии, об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов, обеспечив возможность поддержки принятия обоснованных управленческих решений по различным вопросам лесных отношений.
С целью сохранения лесов и защиты прав собственности Российской Федерации на земли лесного фонда начиная с 2008 года осуществляются мероприятия по постановке участков земель лесного фонда на государственный кадастровый учет, а также по установлению границ лесничеств. На 1 января 2020 г. работы по постановке на государственный кадастровый учет лесных участков проведены в границах 582 лесничеств на площади более 319 млн. гектаров. Установлены границы 787 лесничеств с описанием местоположения их границ на площади 439,5 млн. гектаров. Завершение таких работ планируется к 2024 году. Реализация мероприятий по установлению границ лесничеств и внесение сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости являются основополагающим фактором, обеспечивающим достоверность сведений о местоположении земель лесного фонда и организацию максимально эффективного использования лесных ресурсов.
Предполагается выработать оптимальные механизмы ряда задач, находящихся на пересечении лесного и земельного законодательства. Такими задачами являются:
установление на законодательном уровне правил определения правового режима лесных участков;
осуществление лесного планирования и лесоустройства с учетом документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, территориальных зон, границ земельных участков, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости;
исключение из границ лесничеств территорий, занятых объектами, размещение которых в них не допускается (например, кладбищ, скотомогильников и др.);
введение единых правил образования и предоставления земельных и лесных участков с учетом особенностей использования лесных участков, установленных лесным законодательством.
В целях повышения эффективности федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах необходимо осуществить передачу полномочий по федеральному государственному лесному надзору на федеральный уровень с формированием на уровне субъектов Российской Федерации самостоятельного института лесной охраны, выполняющего в том числе и патрулирование лесов. При этом функции федерального государственного лесного надзора должны быть распространены на сферу транспортировки, хранения и переработки древесины.
Необходимо уточнить объем переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.
Также необходимо осуществить закрепление полномочий по федеральному государственному лесному надзору за уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с введением должности главного федерального государственного лесного инспектора по субъекту Российской Федерации и правового института административного обследования лесных участков преимущественно с использованием материалов дистанционного зондирования земли, в том числе с использованием беспилотных летательных аппаратов.
На первом этапе реформирования федерального государственного лесного надзора необходимо осуществить в ряде субъектов Российской Федерации эксперимент по передаче Федеральному агентству лесного хозяйства отдельных полномочий по осуществлению федерального государственного лесного надзора, а также обеспечить усиление государственного контроля (надзора) за выполнением мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесами.
Одними из ключевых решений в повышении эффективности исполнения переданных полномочий должны стать разработка единой методики расчета норматива патрулирования лесов для субъектов Российской Федерации, а также доведение численности лесных инспекторов до нормативного уровня. Вместе с тем необходимо привести нормативную численность лесных инспекторов в соответствие с объективными потребностями и осуществить совершенствование нормативов патрулирования лесов с учетом использования современных систем, включая применение беспилотных авиационных систем и данных космического мониторинга при осуществлении федерального государственного лесного надзора, применения лесопатрульной техники и оборудования в соответствии с утвержденными нормативами.
Предполагается дальнейшее развитие межведомственного взаимодействия, в первую очередь с Министерством внутренних дел Российской Федерации, в сфере пресечения незаконного оборота древесины. Кроме того, в целях усиления межведомственного взаимодействия предусматривается проведение совместных мероприятий по пресечению деятельности преступных группировок и организованных преступных групп, действующих в сфере нелегальных рубок и незаконного оборота древесины. Необходимо проработать вопрос о наделении Министерства обороны Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, совершенных в лесах, расположенных на землях обороны, а также вопрос создания закрытого сегмента, позволяющего вести реестр учета древесины и сделок с ней в Единой государственной автоматизированной информационной системе учета древесины и сделок с ней, принимая во внимание специфику использования лесов для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации.
Также необходимо дальнейшее развитие системы общественного лесного контроля.
Стратегической задачей развития лесного хозяйства является успешное взаимодействие с гражданским обществом и реализация принципа открытости, который осуществляется в соответствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. N 93-р. Согласно указанной Концепции на постоянной основе предполагается проводить публичные обсуждения документов стратегического планирования, планов и нормативных документов в области лесного хозяйства.
Необходимо и в дальнейшем развивать различные формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с профессиональным экспертным сообществом и населением. Это позволяет обеспечить учет потребностей и интересов граждан России, защиту их прав и свобод и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики, а также осуществлять общественный контроль в лесном хозяйстве.
Читайте также: